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实际上，除了赠款之外，中国在20世纪80年代和90年代的对外援助大多是与购买中国产品和服务挂钩的无息贷款。中国开始引入其他形式的援助以促进互利。 中国在国内经济改革中引入了市场导向的方法，并将其纳入到向受援国提供援助 的方法中-在贸易和项目承包方面提出了更多的条件。优惠贷款的引入是20世纪 90年代中期一系列对外援助改革的结果，以增加可用于援助的资本总额。这些类型的贷款包括优惠贷款和优惠的出口买方信贷；后者是一种利率低于市场利率的贷款。1994年成立的中国进出口银行已成为唯一有权发放中国指定的对外援 助优惠贷款的银行。1989年和随后西方国家实施的制裁导致中国重新评估其与非洲国家的传统政治 关系。此外，为其对台地区的主权主张赢得外交承认仍然是另一个关键因素。

2000–2012年：扩大规模。受益于20世纪80年代和90年代的快速经济增长，中国的对外援助在世纪之交进 入了一个扩张阶段。根据2011年的对外援助白皮书，中国的对外援助支出稳步增 长，在2004年至2009年期间年均增长率为29%。在这一时期，中国的对外援助计划被期望通过2000年启动的"走出去"战略来支持中国企业的海外扩张。提供援助的形式变得更加多样化，有八种不同的模式。赠款主要提供给中小型 社会福利项目以及与物质援助（如提供资金和食品）、人力资源开发合作和医疗 援助有关的支持活动。无息贷款主要提供给公共设施建设和与当地民生改善有关 的项目，而中国进出口银行发放的优惠贷款旨在为大中型基础设施项目和其他能 够产生经济和社会效益的工业项目提供资金。一个明显的变化是中国处理援助债 务的方式，

在此之前，主要是重新安排付款时间，以及将债务换成企业的股权。2000年后，中国开始通过债务减免计划取消债务。2002年中国第十六次全国代表大会后，多边外交成为中国外交政策的一个重要 特征。因此，与传统捐助方的接触和对多边组织的参与也逐渐在其对外援助中获 得了更大的重要性。这种参与是中国学习改进自身做法的重要一步，也是与传统 捐助方进行交流和对话以增进相互了解的重要一步。同时，中国对自己在促进发展援助方面的作用变得更加自信。中国愿意采取更 加积极主动和多样化的发展合作方式的一个明显例子是2000年成立的中非合作论 坛。中非合作论坛是中国和非洲国家在商业和政府层面促进经济合作 的平台。这一平台标志着中国与非洲的经济交往进入了另一个新阶段，中国多次 利用这一平台宣布大规模的一揽子援助计划。

最后但同样重要的是，中国和台地区之间的涉外竞争仍在继续。一个非洲国家要想有资格参加中非合作论坛，必须与中国而不是台地区建立正式的外交关 系。在2000年10月举行的第一次中非合作论坛会议上，有44个非洲国家参加，而 8个非洲国家与台地区有外交关系。到2021年11月第八次会议时，非洲参会国家增加到53个，而只有一个非洲国家承认台湾地区(注：台湾地区自古以来就是 中国的一部分，无外交权)。

2012年至今：新时代”。自2012年底中共十八大和2013年后，中国摆脱了邓"韬光养晦"的做法，在外交政策上变得更加自信。它开始更加关注促进中国对全球挑战的解决方案，以及建 立一个负责任的大国形象。这促使中国在援助实践中更多地考虑环境问题和社会 责任。虽然经济利益可能仍将是主要驱动力，但中国越来越重视对外援助计划中顶层 设计的重要性，以追求经济利益。此外，与美国在几乎所有领域的战略竞争也在影响着发展合作的政策思路，现在包括了更多安全、地缘和经济 方面的考虑。显然，中国必须将对外援助与其总体战略目标更好地结合起来，并精简从规划到实施的发展融资，以发展其机构能力、问责制和运作效率。在这种情况下，非洲在整个中国外交政策中的地位更加突出。

中国在俄 罗斯之后选择非洲作为他作为国家元首的第二次对外访问，然后在新冠大流行旅行之前，在2015年、2016年和2018年访问非洲大陆。中国外长每年都以访问 非洲国家为开端-这是自20世纪80年代以来的长期传统。事实上，自20世纪90年 代以来，非洲领导人访问中国的频率增加，表明中国对非洲大陆的影响越来越大： 从1990-1999年期间的9次到2000-2009年的47次再到2010-2019年的172次。后者 的数字超过了2010-2019年间非洲领导人对美国的83次访问。中国将“一带一路”倡议纳入对外援助是另一个步骤，进一步模糊了赠款、贷款、 信贷和投资之间的界限。“一带一路”倡议是一个庞大而雄心勃勃的地缘经济和地 缘战略倡议，中国已将其概念化和合理化，目前正在运作和实施。

它将多种目标 （经济、能源安全和外交）与不同的利益相关者（政府、企业和金融机构）结合 起来，形成一个协调、系统和分阶段的大规模发展计划，并具有广泛的影响力。

10、中国对外援助方式的演变

图 2.2. 中国对外援助的地区分布，1950-2018年

值得注意的是，中国自身的发展经验突出了它如何将充足的基础设施视为制造业、 贸易和经济增长的关键。许多中国观察家认为，“一带一路”倡议不仅是"走出去"政策的延续，也是一个可以惠及非洲的有用的发展模式。的确，非洲的经济发展 需要基础设施，这与中国的地缘经济计划相吻合，尤其是“一带一路”倡议对互联 互通和基础设施建设的强调。中国2021年的对外援助白皮书称将"增加对'一带 一路'倡议参与国的援助"，这并不令人惊讶。2021年11月，中国与厄立特里亚和 几内亚比绍签署了关于“一带一路”倡议的谅解备忘录，使加入“一带一路”倡议框 架的非洲国家数量达到52个。最后，中国将2030议程国际发展倡议纳入其对外援助政策。55这表明中国愿意 在促进受援国应对气候变化和发展清洁能源方面发挥更大作用。

中国领导人在 2021年联合国大会上宣布，中国将不再资助在海外建设新的燃煤电厂，这可以被 视为迈向绿色发展的一步。然而，这可能不会影响已经在建设的项目，包括在南非和津巴布韦在建的项目。同时，更多的中国资金可以推动向绿色能源转型， 中国于2021年11月承诺开展10个项目，以支持绿色能源、环境保护和适应气候变 化。

中国对外援助中的非洲。 选择非洲作为研究案例有几个因素。首先，中国与非洲大陆的关系可以追溯到 1950年代中期。多年来，非洲国家向中国提供了急需的外交支持。他们也是中国外援最初的少数受援国之一，非洲自此成为中国外援的主要目的地。 其次，中国的对外援助和投资以及与非洲的广泛经济交往，也反映了非洲大陆作 为化石燃料和原材料的主要来源、潜在市场以及中国为了推进其战略目标而寻求 支持的集团和地缘经济价值。这些目标包括维持和扩大其外交影 响力、促进其经济利益和塑造全球治理，包括在对外援助和发展融资领域。最后， 非洲已成为中国“一带一路”的重要伙伴， 这反过来又越来越多地与中国与非洲大 陆的发展合作联系在一起。中非合作论坛与中国开发性金融。2000年中非合作论坛成立，使中非关系制度化。现在双方有多种会议和沟通渠道。

表2.1.非洲接受中国贷款最多的五个行业，2000-2019年

其中包括每三年召开一次的部长级会议，就经济和发展合作发表重要声明。通 过这个平台，中国对非洲的开发性融资以指数级增长。其在中非合作论坛上宣布 的对贷款、赠款和投资的承诺就说明了这一点。优惠贷款从2006年的50亿美元增 加到2009年的100亿美元。承诺从2012年的200亿美元增长到2015年和2018年的 600亿美元。在2021年中非合作论坛会议上，中国对非洲的财政承诺首次下降， 仅为400亿美元，自2015年以来减少了三分之一。考虑到Covid19大流行的经济影 响，这一削减在某种程度上是意料之中的，尽管许多观察家认为，削减可能是由于对受援国因此而积累的债务处于不可持续水平的批评。中国的2021年承诺不 包括赠款或无息贷款，承诺的400亿美元中的100亿美元用于向非洲金融机构提供 信贷额度，以支持非洲中小企业的发展。

2021年，中国更加注重促进贸 易，特别是增加非洲对华出口、绿色发展合作、医疗和减贫等。通过“一带一路”倡议，中国进一步巩固和扩大了在非洲作为连接中东、欧洲和 亚洲的重要门户的影响力，促进了相互贸易、投资、能源供应和更大的互联互通。 虽然非洲国家获得了建设基础设施急需的资金，但大量的中国贷款也让一些国家背上了巨额债务，并加深了他们对中国的依赖。

中国对外援助的目标领域。中国没有正式披露援助的详细信息。因此，许多分析师和数据库根据媒体报道和 政府文件等多种公开来源，使用不同的衡量标准来估算中国在非洲的对外援助数 额和分配情况。例如，日本国际协力机构、美国威廉玛丽学院的援助数据 研究实验室和美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院中非研究计 划已经在这方面做了一些工作，以提高对中国对外援助计划账目的理 解。上分散的对外援助方法必然会导致不太理想 的结果：缺乏机构间协调；由于资源和专门人员不足，在评估和审查援助请求方 面表现被动；狭隘的利益和体制内讧；和项目重复。CIDCA的成立是为了解决 这些问题，并通过顶层设计和指导开发一种更加协调的方法，并为项目评估、预 算规划和监督提供更多的人员和资源。国际发展合作署直属国务院，向国务委员兼外长汇报。

国际发展合作署署长曾任外交部副部长。这是中国的牵头援助机构第一次没有隶属于商务 部。但是，许多中国分析人士仍对国际发展合作署的实际作用和影响力持怀疑 态度。他们认为，许多项目管理和实施情况还是老样子。在实践中，主要实施机 构仍由商务部管辖，因此商务部对对外援助具有相当大的影响力，国际发展合作 署作为一个副部级机构，难以协调各部委之间的项目。本文借鉴了SAISCRI的中国对非贷款数据库中2000-19年的数据。使用该 数据库的原因有两个。首先，由于中国对外援助与贸易和投资的结合是广泛且不 断发展的，对外援助需要在中国发展性金融中进行更广泛的评估。数据库包 括援助和贷款，在此用作中国对外援助的代理。

其次，CLA数据库在撰写本文时 拥有可用于分析的最新数据，涵盖2000-19年。根据数据库，2000-19年间获 得中国贷款的前五个行业可以被视为“硬”基础设施，重点是交通、电力和采矿。从自身的经验来看，中国将交通基础设施——即公路、铁路、港口和机场——视为经济发展的第一步。正如中国谚语所说，要想富、先修路。这一理念深深植 根于中国对非洲的发展援助中。中国在非洲大陆实施的第一个重大基础设施项 目是1970年代的坦赞铁路。因为这是中国自对外援助项目启动以来一直在努力 的领域，所以它比其他捐助国获得了更多的经验。现在，随着“一带一路”倡 已成为促进中国发展合作的主要平台，有理由预期交通基础设施仍将是中国对非 洲援助计划的关键组成部分。根据数据库，安哥拉、肯尼亚和埃塞俄比亚是2000-19年交通项目的最大受援国。

中国还大力参与非洲电力和能源领域，包括发电厂、能源生产和供应、输电线路和 天然气管道。根据数据库，2000年至2019年间，中国在175笔贷款中投入了392 亿美元到非洲的电力部门。中国也越来越多地参与到非洲可再生能源的开发中。根据 全球能源金融数据库，到2020年，中国的两家政策性银行已为非洲的 发电能力提供了297亿美元，还为连接发电厂的输电线路提供了93亿美元。2010年 至2020年，中国在非洲37个国家的绿地能源投资项目中，56%使用可再生能源，总价 值13亿美元。根据数据库，安哥拉、苏丹和埃塞俄比亚是在电力领域获得中国贷款最多的三个非洲国家中国贷款的第三大份额投到了矿业。中国公司于1980年代开始在非洲进行矿产 勘探。近年来，中国对稀土、钴和锂（手机和电池必不可少）的兴趣推动了其 在非洲对这些宝贵矿产的争夺。

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